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[15] 有的学者就考察了历次党代会报告中的人民论述、生态文明相关论述，取得了客观性强、说服力高的认识结论。

恰恰相反，对立法权转授的附带审查相当必要且刻不容缓。[47]参见孙某英、宣城市宣州区人民政府、宣城市人民政府行政征收补偿决定及行政复议案,安徽省高级人民法院（2020）皖行终513号行政判决书。

[40]参见童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》,《法学》2016年第12期,第8页。例如，2020年6月30日，武汉市人民政府发布的《关于长江汉江武汉段实施全面禁捕的通告》规定：自2020年7月1日0时起，长江、汉江武汉段实行为期10年的全面禁捕。例如，《渔业法》第30条规定：禁渔区和禁渔期由国务院渔业行政主管部门和省级人民政府的渔业行政主管部门来规定。国务院据此制定的一系列暂行法规普遍存在立法权转授的问题。反向推导过来就是，某一法律规范是根据上位法的授权制定的，而该上位法又来自更上位的法律规范的授权。

[24]参见冯铁拴：《论税法实施条例的功能定位与立法边界》,《甘肃政法大学学报》2021年第3期,第80-82页。[42]2015年，全国人大常委会法工委新编写的《中华人民共和国立法法解读》又重申了这一立场。[49]有学者主张，根据当下改革发展的需要进行更广泛的立法授权。

[9]严格来说，行政立法与地方立法都不是国家立法权，参见谭波：《论我国国家立法权的宪法回归——兼及全国人大及其常委会立法权界限》，载《行政科学论坛》2017年第6期，第37页。[59]因此，突出我国国家纵向治理体系的独特机制和优势是一个重要的理论和实践课题。此种授权机制在世界范围内并不多见，它不仅带动国家纵向治理中的央地互动，[61]也由此促进整个国家治理体系的现代化。二、反思立法法对经济特区法规的定性经济特区法规在诞生之初就深深打上了国家治理的烙印。

既然地方改革试点授权已经纳入立法法的调整范围，地方立法变通及其授权机制更没有理由游离于立法法之外。这种功能递减现象的存在，也是学界日益将其视为普通地方立法的重要原因。

过去40多年的改革开放造成了南重北轻的发展格局，特别是广东、福建等省借助经济特区立法权形成并巩固了先发优势。[51]参见黄明涛：《形式主义宪法观及其修正——从宪制性人大立法说起》，载《中国法律评论》2022年第3期，第160页。实际上，前述通行观念对立法变通机制的轻视建立在错误的认知基础上，因为从立法背后更深层次的国家治理角度来看，地方立法变通及其授权机制不仅对整个国家的立法体系来说非常重要，而且在我国的国家治理过程中具有一种普遍性的功能。在我国作为超大国家的治理体量中，国家纵向治理具有特别的重要性。

（二）立法变通授权机制需要提质增效完善改革立法授权机制的基本方式之一是限制授权本身。[10]图1立法变通在国家治理中的功能虽然地方立法变通授权并未明文规定于现行宪法，但总体上看，其合宪性是毋庸置疑的，充分发挥央地两个积极性原则为授权机制提供了充足的规范基础。因此，笔者曾建议在地域上向西、北部倾斜授权，甚至力度可以更大，通过立法授权的均衡化来纠正南重北轻的发展格局，如授权天津市制定滨海新区法规，进一步推动北方形成与浦东新区平行的立法引擎。而地方变通性立法虽然缩小了国家立法权的行使范围，限制了国家法制统一原则，但也同时积累了制度改革的经验，这些经验向国家反馈并获得采纳和推广以后，又反过来促进了整个国家制度的改革与发展。

在立法制度上，必须做好迎接自贸港法规和浦东新区法规的准备。[6]邓小平：《办好经济特区，增加对外开放城市》（1984年2月24日），载《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第51-52页。

[57]全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第66页。[13]秦小建：《全国人大常委会授权的宪法定位及合宪性展开》，载《中国法学》2023年第1期，第168页。

从现行立法制度及其实践发展来看，三种改革授权的基础都是全国人大及其常委会的专属立法权，三者均是改革和完善国家法制的试验性手段，但其在限制性要素方面的差异则较为明显。修改法律的条件尚不成熟时，可以延长授权的期限，或者恢复适用法律有关规定。中央的统一领导在制度实现环节上包含作为基础的宪法法律的统一实施，[8]因此，在立法制度上，全国人大及其常委会根据《宪法》第58条统一行使国家立法权，[9]同时，《宪法》第5条规定国家维护社会主义法制的统一和尊严。[32]三者在性质上都是试验性变通立法，参见李德旺、叶必丰：《地方变通立法的法律界限与冲突解决》，载《社会科学》2022年第3期，第83页。[2]相关授权决定参见《关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》（1981年11月26日，第五届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过）、《关于建立海南经济特区的决议》（1988年4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议通过）、《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》（1992年7月1日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过）、《关于授权厦门市人民代表大会及其常务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》（1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过）、《关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》（1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过）。如果全国人大及其常委会在授权决定中对立法变通权在目的、事项等方面作出明确限制，则会在很大程度上避免经济特区立法变通权在行使过程中的滥用。

因为设区的市法规只能调整城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项，且须提交省级人大常委会批准，因此，经济特区所在地的市倾向于不分调整对象，均制定经济特区法规，由此进一步模糊了两类法规的界限，造成地方立法的混乱。[55]根据2022年《立法法（修正草案一次审议稿）》，该条拟增加第2款，其中规定：暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定的事项，经过实践检验，修改法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时修改有关法律。

由此可见，立法法倾向于将经济特区法规作为地方性法规的特殊形态。[21]许佩华：《经济特区立法研究》，法律出版社2014年版，第127-128页。

最后，现有三类变通立法授权均集中于东南沿海，其立法活力的释放必然会加剧南重北轻的发展格局，进一步脱离区域协调发展战略的需要。近几年来，我国立法工作发展的趋势是日益规范化和制度化，[52]特别是改革立法授权机制不断完善。

特区成为开放的基地，不仅在经济方面、培养人才方面使我们得到好处，而且会扩大我国的对外影响。[52]参见王建学：《立法法释义学的理论建构》，载《荆楚法学》2022年第1期，第103页。赵谦主编：《立法学》，西南师范大学出版社2021年版，第229页。考虑到海南自贸港法规的调整事项已经涉及法律保留领域，应当对不同变通性法规的授权事项进行类型化区分，其立法事项涵盖法律保留领域时，应当在行使过程中受到更严格的限制。

[62]卢超：《行政审批改革政策试验机制的法治化图景》，载《法学研究》2022年第6期，第70页。地方改革试点授权必须是临时性的，并且在字面上限于行政管理等领域的特定事项。

因此，必须从国家治理的高度理解经济特区法规的性质。这一国家的窗口功能又可以具体分为局部和整体两个方面。

此外，更重要的理由在于，全国人大及其常委会之所以对经济特区法规作出授权，不仅是为了保障经济特区的改革和发展，更旨在开辟国家法制发展与完善的试验田。[12]此后与立法变通授权范围逐渐扩大相伴随的是，地方组织法和立法法通过系列修改不断增加地方立法主体，以及2018年修宪确立地方立法扩容成果。

[46]相关授权实践已经远超出行政管理，关键问题在于如何理解该条中的等，相关理论分析可参见刘小冰、张思循：《地方立法权规定中等字的法律规范解读》，载《江苏行政学院学报》2018年第2期，第131页。自2015年以来，《立法法》的相关条款确实表现出限制性要素不断增强的趋势。[59]封丽霞：《国家治理转型的纵向维度——基于央地关系改革的法治化视角》，载《东方法学》2020年第2期，第54页。[39]更重要的是，经济特区法规的固有缺陷可能会随着两项新法规而得到放大。

再如，2000年《立法法》第10条在2015年一修时[54]和2015年《立法法》第13条在当前二修时[55]，都强化了改革授权机制与法律立改废的衔接，从而保证试点所积累的成功经验及时上升为正式的法律规定，真正促进国家法律的进步和国家治理的现代化。第一，授权决定本身必须明确所授权的立法事项范围，防止立法变通权在行使过程中出现越权等情形。

比如，2015年一修时在第10条增加了事项、期限、报告义务等方面的限制，为先行性行政法规授权提质增效。但如果权宜调整过于频繁，则可能冲击到作为基础秩序的合理分工格局。

如前文所述，既有变通性法规授权均集中在东南沿海，不能满足区域协调发展和共同富裕的要求。[42]新近则有学者提出，经济特区法规可以涉及《立法法》第8条中法律相对保留的事项，但不能突破《立法法》第9条规定的法律绝对保留事项。